PhD CHARRAT Sara
Le domaine de maintien de la paix en Afrique est caractérisé par plusieurs limites, dans ce sens l’une des problématiques les plus importantes est celle concernant la délimitation des rôles entre les différentes composantes de l’APSA, qui peut conduire à des blocages dans la procédure, cela peut être ajouté au manque des moyens financiers dont souffre la plupart des Communautés Economiques Régionales (A). Ces limites peuvent être illustrées par l’étude du cas de l’intervention de la CEDEAO au Mali (B).
- Les limites des interventions des CER dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité en Afrique
1. Les problèmes liés au partage des compétences entre les acteurs de l’APSA :
-Les problèmes liés au partage des compétences entre l’ONU et les CER :
La division du travail entre les organisations régionales et les Nations Unies, s’inspire du Chapitre VIII de la Charte, puisque l’Union Africaine reconnait la primauté du Conseil de Sécurité dans le domaine du maintien de la paix, ce chapitre énumère deux cas dans lesquels le Conseil de sécurité et les organisations régionales n’ont pas les mêmes rôles.
Le premier cas concerne le règlement pacifique des différends, où l’organisation régionale dispose d’une totale liberté, conformément au principe de la subsidiarité. Le deuxième cas est celui qui nécessité des actions coercitives, dans ce cadre on considère que la Charte a gardé un quasi-monopole au profit du Conseil, l’intervention d’une organisation régionale doit être faite à la demande ou suite à l’autorisation préalable du Conseil de sécurité[1]. Ce qui peut causer un blocage ou, tout au moins, une lourdeur du processus. Surtout en revenant à la composition du Conseil de sécurité où le club des cinq monopolise le droit de veto, ce qui peut rendre même le maintien de la paix politisé avec l’entrée en jeu des conflits d’intérêts géopolitiques ou stratégiques[2], on peut beaucoup se référer ici à la vision réaliste qui valorise les intérêts nationaux des Etats en dépit de toute autre considération.
En ce qui concerne la lourdeur du processus, elle peut être illustrée par le cas du Mali, puisqu’il a fallu près d’un an de janvier 2012 pour obtenir une autorisation du Conseil de sécurité[3] pour le déploiement de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA)[4].
Également la question du leadership et les disparités entre les Etats peuvent se poser au sein des organisations régionales et causer un blocage, par exemple dans le cadre de la CEDEAO, les rivalités entre les Etats anglophones et ceux francophones ont amené à des divergences lors de la gestion de certaines crises, notamment la crise libérienne en 1990[5].
-Les problèmes liés au partage des compétences entre l’UA et les CER :
Le Protocole d’accord de coopération dans le domaine de la paix et de la sécurité entre l’Union Africaine et les CERs et les mécanismes de coordination des brigades régionales en attente de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique du Nord de 2008 reste, pour l’heure, le seul fondement des relations entre le niveau continental et celui régional pour la mise en œuvre de l’APSA. Mais, ce texte ne délimite pas explicitement les frontières de compétences entre les deux niveaux, même s’il insiste sur le principe de subsidiarité[6], il confie au niveau continental la responsabilité principale de la paix et de la sécurité en Afrique.
Il faut souligner que dans la coopération entre les deux niveaux, par exemple dans les rapports entre l’UA et la CEDEAO, le niveau sous-régional doive soumission au niveau continental, aussi bien sur le plan normatif que sur le plan institutionnel[7].
Le projet des réformes initié par le président rwandais Paul KAGAME, l’ex président de l’Union Africaine, touchait plusieurs points, notamment la contribution des Etats membres et les sanctions aux Etats membres ne s’acquittant pas de leurs cotisations en temps voulu, la taxe 0,2 que les Etats doivent appliquer, le renforcement de l’efficacité des organes de l’UA, et également la répartition des tâches entre l’UA et les CERs. En effet l’Union Africaine reconnait huit communautés économiques régionales, en plus de plusieurs autres commissions et mécanisme régionaux, dans ce cadre plusieurs discussions se sont entamées sur la possibilité de réduire le nombre des CERs à cinq, pour converger avec les cinq régions de l’Afrique, pour diminuer les problèmes de la multi-appartenance.
En ce qui concerne la division des tâches, les discussions en cours soulignent la nécessité pour l’UA de coordonner, d’harmoniser et de fournir une orientation stratégique, et pour les CERs d’être responsables de la mise en œuvre et de l’exécution des décisions. Par exemple on souhaite accorder à l’Union Africaine la tâche des négociations avec l’Union Européenne sur l’avenir de l’accord post-Cotonou et non au bloc ACP qui regroupe les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.
En ce qui concerne l’APSA, le projet de réforme insiste sur la nécessité d’une répartition plus claire des missions entre l’UA et les CERs. Le CPS est souvent réticent à s’attaquer de manière proactive aux menaces à la sécurité, se reposant de plus en plus sur les CERs pour agir en chef de file. Au Soudan du Sud, par exemple, certains partis d’opposition et des organisations de la société civile avaient appelé l’UA à jouer un plus grand rôle dans la résolution de la crise, face au parti pris présumé de la part des États membres de l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD). Il est important de remédier à cette situation et de prévoir des mécanismes de contrôle appropriés, en particulier lorsque les CERs deviennent partie intégrante du problème dans les zones de crise.
Dans ce cadre, la réunion annuelle de coordination UA/REC, qui doit se dérouler en juillet, joue un rôle crucial dans la définition de l’avenir de cette relation et dans la répartition des responsabilités entre l’UA et les CERs[8].
2.Problèmes financiers et contraintes logistiques :
A côté des problèmes juridiques, politiques et diplomatiques que peuvent rencontrer les CERs dans le cadre du maintien de la paix, existent d’autres contraintes structurelles qui ne sont pas moins importantes que les autres, il ne faut pas négliger le fait que les CERs en Afrique regroupent des pays en voie de développement et d’autres moins avancés, donc on peut imaginer les problèmes que peuvent rencontrer ces Etats. Cela rend la tâche des CERs plus difficile que celles d’autres organisations comme l’OTAN ou l’Union Européenne.
Financièrement et techniquement les CERs restent à la merci des aides d’Etats tiers (les USA dans le cadre de l’ACOTA, la France avec RECAMP, le Canada, la Grande-Bretagne et de partenaires multilatéraux comme l’ONU, l’UE, le G8…) qui, pour de raisons de politique interne, de stratégie ou de géopolitique ne pouvaient fournir cette aide en temps utile. De cette dépendance financière, était né un certain nombre de dysfonctionnements et de problèmes qui ont mis à jour les limites des CERs qui n’ont pas les moyens de leurs politiques. Il est arrivé que les forces envoyées sur le terrain soit totalement en deçà du minimum nécessaire ou que les soldats soient laissés sans salaires, ce qui ne peut que limiter les capacités effectives du contrôle des cessez-le-feu et de la protection des personnes et de leurs biens[9].
- Cas de l’intervention de la CEDEAO dans la crise malienne :
La crise malienne trouve ses racines dans des éléments plus anciens que la date à laquelle elle s’est déclenchée officiellement, problèmes ethniques, sociaux, politiques, économiques… qui ont produit un Etat défaillant sur plusieurs niveaux[10].
Cette crise s’est déclenchée directement par le putsch dirigé par le capitaine Amadou Haya Sanogo, contre le président Amadou Toumani Touré, le 27 mars 2012, très tôt après le début de la crise, la CEDEAO a intervenu en prenant deux mesures : d’abord la désignation d’un médiateur[11], ensuite l’activation de sa Force en attente en cas de refus d’une solution pacifique par les rebelles.
Au début les acteurs ont préféré les solutions politiques, dans ce sens un accord-cadre a été signé entre la CEDEAO et la junte militaire prévoyant plusieurs mesures comme la nomination d’un nouveau président de « consensus » et la création d’un nouveau gouvernement de transition dirigé par un Premier ministre doté d’un pouvoir exécutif élargi ayant notamment pour but d’organiser les élections, également une loi d’amnistie pour les membres de la junte. Cet accord a été l’objet de plusieurs critiques, et a suscité plusieurs interrogations, par exemple : comment la CEDEAO même si elle tente de présenter une image démocratique sur la scène internationale à chercher à résoudre une crise politico-institutionnelle en coopérant avec des personnes qui sont arrivés au pouvoir par un coup d’Etat, c’est-à-dire par voie anticonstitutionnelle ? Cette coopération avec la junte militaire a affaibli en quelques sortes la position de la CEDEAO, surtout car plusieurs instruments juridiques de l’Union Africaine et de la CEDEAO interdisent le changement anticonstitutionnel[12]. Plusieurs sommets extraordinaires ont été tenus dans ce cadre mais sans aucune importance car les parties n’ont pas pu élaborer une stratégie claire pour sortir de la crise.
Devant cette situation de blocage, le conseil de sécurité a intervenu à travers la réunion triangulaire-ONU, Union Africaine et CEDEAO le 15 juin 2012. Cette intervention du Conseil de sécurité a démontré en quelques sortes les limites des solutions données par les organisations régionales, et l’entrée du Conseil de sécurité a permis le passage des solutions locales aux solutions universelles qui ont une valeur juridique contraignante[13]. Après cette réunion, le Conseil de Sécurité averti par la France a pris la première résolution relative à cette crise, à savoir la résolution 2056, à travers laquelle le Conseil de sécurité a pris un pas décisif en qualifiant la situation au Mali comme « menace à la paix et à la sécurité internationales dans la région[14] ».
La résolution a pris en compte la demande des organisations régionales africaines visant le recours à la force, dans ce cadre la CEDEAO a envoyé une mission d’évaluation technique au Mali afin de définir le concept opérationnel. La résolution 2071 du 15 septembre 2012 a repris l’obligation faite aux acteurs de mettre en place une feuille de route d’intervention.
Dans ce sens le 11 septembre 2012, la CEDEAO a adopté le concept d’opération harmonisée (CONOPS), et l’UA par l’intermédiaire du CPS a validé sa stratégie de sortie de crise dans un communiqué de presse[15].
Le plan a envisagé également le déploiement de la Mission de la CEDEAO au Mali (MICEMA), qui va devenir après la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA) par la résolution 2085 du 20 décembre 2012. Cette mission visait au début la reconstitution de la capacité de l’armée malienne, pour la reconquête du Nord-Mali, tombé aux mains de groupes armés après le coup d’Etat, après cela la mission a soutenu les autorités maliennes pour faire face aux groupes terroristes se trouvant dans le Nord malien, la MISMA visait également le rétablissement de l’ordre constitutionnel à travers la sécurisation des institutions maliennes de transition[16].
La mise sous tutelle partielle du Mali par la résolution 2085, comporte des limites car rien n’a été prévu en cas de défaillance de la CEDEAO, en se référant au manque des moyens que connait l’organisation notamment moyens militaires et financiers et en l’absence de partenaires pouvant aider l’organisation comme, par exemple, l’Union Européenne.
Le conseil de sécurité va décider après de retirer à la MISMA sa mission initiale et la faire confier à une mission beaucoup plus complexe à savoir la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA). Cette prise en charge de la situation par le conseil de sécurité démontre la défaillance totale de la CEDEAO[17].
Également l’intervention de la France qui a fait couler beaucoup d’encre, a vidé en quelques sortes la mission onusienne de sa substance, est venue à l’encontre de la volonté des acteurs locaux d’« africaniser » la solution à la crise[18].
En se référant au cas malien, il convient de soulever plusieurs limites d’intervention d’une manière générale d’une CER dans le domaine du maintien de la paix, d’abord l’interdépendance du domaine qui fait intervenir plusieurs acteurs et qui peut causer des blocages ou lourdeur du processus car vu la nature du maintien de la paix au monde, le Conseil de sécurité reste la seule autorité pouvant autoriser une intervention militaire, également le manque des moyens dont disposent les communautés économiques régionales d’une manière générale, rend nécessaire l’intervention d’autres parties dans les crises africaines, ces parties la peuvent avoir d’autres agendas cachés derrière le droit d’intervention humanitaire ou la juridiction universelle[19].
Conclusion
L’intervention des CERs dans les crises africaines jette la lumière sur plusieurs limites et insuffisances, qui sont soit liées à la nature même de ces organisations, composées d’Etats moins avancés, n’ayant pas les moyens nécessaires pour compléter la tâche, et connaissant des problèmes de leadership à l’interne, soit liées à la nature même du domaine de maintien de la paix au niveau international qui fait intervenir plusieurs acteurs avec la place centrale du Conseil de sécurité dont la composition et l’efficacité ont fait couler beaucoup d’encre, également il faut souligner la nécessité pour l’UA de bien tracer les limites des compétences entre les deux niveaux continental et régional pour plus d’ efficacité dans le processus d’intervention.
Le 28 Janvier 2024, le Mali et deux autres Etats du Sahel à savoir le Niger et le Burkina Faso avaient annoncé leur retrait de la CEDEAO, à travers un communiqué qu’ils ont publié. Face à cette situation, est ce qu’il n’est pas temps de remettre en question le rôle des CERs et la légitimé de leur existence ? est-ce qu’on ne peut pas dire qu’on est face à un retour en force de la souveraineté et du principe de la non-ingérence ?
Bibliographie :
– Ouvrages :
- Fau-Nougaret M et Ibriga L, L’architecture de paix et de sécurité en Afrique : Bilan et perspectives, Paris: édition l’Harmattan, 2014.
- GNANGUENON Amandine, Le rôle des Communautés économiques régionales dans la mise en œuvre de l’Architecture africaine de paix et de sécurité, Délégation aux Affaires stratégiques, chargé de missions Etudes Sous-direction Politique et Prospective de défense, Paris, 2010.
- MVELLE Gye, L’Union Africaine : fondements, organes, programmes et actions, Paris : édition L’Harmattan, 2007.
- TCHAMENI Augustin, Les évolutions du régionalisme africain, Paris : Edition l’Harmattan, 2013.
-Thèses :
- Ali GAZIBO Kadidiatou, La régionalisation de la paix et de la sécurité internationales post-guerre froide dans le cadre de la CEDEAO : la construction d’un ordre sécuritaire régional, entre autonomie et interdépendance, Thèse pour le doctorat en science politique, Sous la direction d’Yves VILTARD, ECOLE DOCTORALE DE SCIENCE POLITIQUE DE PARIS UNIVERSITÉ PARIS1 PANTHÉON-SORBONNE, 2013.
-Articles :
- HUGON Philipe, « Conflits armés, insécurité et trappes à pauvreté en Afrique », Afrique Contemporaine, (n°218), 2006 /2, p : 40.
- K SOUARE Issaka, « Regard critique sur l’intégration africaine : Comment relever les défis », Institute for Security Studies, N°140, juin 2007, p : 6.
- MVE ELLA Léandre, « Le rôle des organisations africaines dans la crise malienne », Revue Civitas, (n° 31), Europa 2013/2, p.128.
- OUMBA Parfait, « l’effectivité du rôle du conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine dans la résolution des conflits », Revue africaine d’étude politiques et stratégiques, 2014, p.2.
- SAUDUBRAY Francis, « Les vertus de l’intégration régionale en Afrique », Revue Afrique contemporaine, (N°227), 2008/3, p.180.
-Rapports :
Institut d’études de sécurité (ISS), « Rapport sur le Conseil de Paix et de Sécurité », p.9, juillet 2018.
[1]Selon l’article 53 de la Charte des Nations Unies stipule : « …Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité… ».
[2] On peut s’imaginer que la France qui n’a jamais caché son penchant pour le Mouvement National de Libération de l’Azawad (MNLA) a tout fait pour protéger ce mouvement, toutes les fois qu’une décision concernant la crise malienne passait devant le Conseil de sécurité.
[3] A travers la résolution 2085.
[4] YOUGBARE Robert, « L’architecture de paix et de sécurité en Afrique : les tares consubstantielles d’un système de gouvernance multiniveau », op.cit., p : 68-69.
[5] GAZIBO K., « La régionalisation de la paix et de la sécurité internationales post-guerre froide dans le cadre de la CEDEAO : la construction d’un ordre sécuritaire régional, entre autonomie et interdépendance », Thèse pour le doctorat en science politique, Sous la direction de Yves VILTARD, ECOLE DOCTORALE DE SCIENCE POLITIQUE DE PARIS UNIVERSITÉ PARIS1 PANTHÉON-SORBONNE, 2013, p. 321.
[6] Article IV du Protocole d’accord de coopération.
[7] SOMA A., « Les relations entre l’UA et la CEDEAO en matière de maintien de la paix », in les nouvelles annales africaines, 2012, cité par YOUGBARE R, op.cit.p : 70.
[8] Institut d’études de sécurité (ISS), « Rapport sur le Conseil de Paix et de Sécurité », n°104, juillet 2018, p.9.
[9] GAZIBO K, « La régionalisation de la paix et de la sécurité internationales post-guerre froide dans le cadre de la CEDEAO : la construction d’un ordre sécuritaire régional, entre autonomie et interdépendance »,.p.322-323.
[10] Helali M., « Le conseil de sécurité et la crise malienne », Revue Civitas Europa 2013/2 (n°31), p.109.
[11] C’est le président burkinabé B. COMPAORE qui a été désigné comme médiateur, comme dans d’autres crises ouest africaines notamment en Côte d’Ivoire.
[12] Pour l’Union Africaine : l’article 2 § 4 de Charte Africaine de la Démocratie, des Elections et de la Gouvernance du 30 janvier 2007. Pour la CEDEAO, l’article 1er § b et c du protocole A/SP1/12/01 sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance additionnel au protocole relatif au mécanisme de prévention, de Gestion, de règlement des conflits, de maintien de la Paix et la Sécurité du 21 décembre 2001.
[13] Le chapitre VII pour le maintien de la paix.
[14] S/RES/2056 du 5 juillet 2012.
[15]MVE ELLA L., Le rôle des organisations africaines dans la crise malienne, op ;cit., p :134-137.
[16] POULIN T., « Historique de l’opération MISMA », Le réseau de recherche sur les opérations de paix, Université de Montréal, publié le 3 avril 2013 sur (http://www.operationspaix.net/167-historique-misma.html) consulté le 20 mai 2019.
[17] Helali M., Le conseil de sécurité et la crise malienne, op.cit., p.118-119.
[18] LEANDRE L. , Le rôle des organisations africaines dans la crise malienne, op ;cit., p :140.
[19] Voir dans ce cadre KISSINGER H., « La nouvelle puissance américaine », édition Fayard, 2003, p.18.
