PhD CHARRAT Sara[1]

Introduction :

Le continent africain représente un échiquier sur lequel coexistent différents types de conflits qui sont soit de nature interne comme les guerres civiles, les actions des groupes terroristes, soit de nature externe, et qui sont souvent liés aux stratégies des grandes puissances.

Dans ce cadre la question sécuritaire a toujours été importante pour le continent africain, puisque la stabilité est préalable à tout développement économique[1], alors même dans le cadre de l’Organisation de l’unité africaine, des actions ont été menées dans le domaine du maintien de la paix à travers différents intervenants, soit des comités ad hoc, la Conférence des Chefs d’Etats, le Conseil des ministres, également dans certains cas, la Commission de la défense et la présidence en exercice de la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, mais toutes ces actions n’ont pas donné les résultats attendus, ce qui a poussé les Etats à réfléchir à un mécanisme nouveau pour redynamiser l’organisation dans le domaine du maintien de la paix, et s’engager à œuvrer ensemble pour le règlement pacifique et rapide de tous les conflits sur le continent[2], c’est dans ce cadre qu’a été créé le mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits[3], mais également ce mécanisme a connu l’échec et n’a pas pu finir avec les situations de conflits en Afrique.

Face à cette situation et après l’échec de plusieurs opérations de maintien de la paix[4] lors des années 90, les Etats ont décidé de créer le Conseil de Paix et de Sécurité[5].  Le CPS a été créé dans le cadre des transformations qu’a connu l’OUA, dans le chemin de son passage vers l’Union Africaine, en effet les Etats ont essayé de dépasser certaines attributions de l’ancienne organisation, comme le principe sacré de la non-ingérence dans les affaires internes des Etats, pour pouvoir agir dans le cas des conflits surtout après la paralysie de l’organisation devant la crise grave du Rwanda en 1994.

Le CPS, représente le nœud de l’architecture de paix et de sécurité de l’Union Africaine (APSA). A côté de cet organe principal, les CERs doivent jouer un rôle important dans le cadre de cette architecture et cela est dû à la nature même de l’intégration dans le cadre de l’UA qui est basé sur le partage des compétences entre le niveau continental et celui régional, en effet l’APSA fait appel aux mécanismes régionaux de prévention, de gestion et de règlements des conflits mis en place par les CERs ou même dans le cadre de groupements informels, dans cet ordre d’idées on fait référence au Protocole d’accord de coopération dans le domaine de la paix et de la sécurité entre l’Union Africaine et les Communautés économiques régionales et les mécanismes de coordination des brigades régionales en Afrique de l’Est et en Afrique du Nord qui a été créé quelques années après la création du CPS, ce Protocole est venu principalement pour diviser les tâches entre le CPS et les mécanismes sous-régionaux dans le domaine du maintien de la paix.

Parmi les CERs les plus actives dans ce domaine, on trouve la CEDEAO[6], qui représente la première CER qui s’est engagée en la matière, depuis le Libéria, l’organisation a intervenu dans plusieurs conflits (Sierra Leone, Guinée Bissau, Côte d’Ivoire…), avec le cas marquant du Mali où la défaillance de l’organisation a amené à l’intervention d’autres acteurs ce qui fait ressortir plusieurs limites de cette régionalisation du maintien de la paix en Afrique. Alors : Quelle est l’effectivité du rôle des CER dans le maintien de la paix en Afrique ? Telle est la principale interrogation à laquelle nous tenterons d’apporter notre modeste éclairage.

I- Le fondement du rôle des CERs dans le maintien de la paix et la sécurité en Afrique

Les CERs, détiennent la légitimité d’intervenir dans la matière du maintien de la paix et de la sécurité de la nature de l’architecture de paix et de sécurité de l’UA (APSA), qui représente une interdépendance entre plusieurs acteurs, donc il convient de présenter cette architecture (A), avant d’étudier le statut des CERs dans ce domaine (B).

    1. Présentation de l’architecture de paix et de sécurité de l’Union Africaine :

    L’APSA, regroupe plusieurs intervenants avec le CPS au centre (1), et l’existence d’autres composantes (2).

    1. Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine (CPS) au centre de l’APSA :

    Le CPS a été créé par l’Acte constitutif de l’Union Africaine[7]. Et le protocole du 9 juillet 2002 signé à Durban. Le CPS représente le socle de l’architecture de paix et de sécurité de l’Union Africaine (APSA), ce qui peut être illustré par sa définition dans le cadre de l’Acte fondateur : « Le CPS est un organe de décision permanent institué pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Le CPS constitue un système de sécurité collective et d’alerte rapide, visant à permettre une réaction rapide et efficace aux situations de conflit et de crise en Afrique[8] ».

    Il vise plusieurs objectifs selon l’article 3 du Protocole instituant cet organe, à savoir : Promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité en Afrique, en vue d’assurer la protection et la préservation de la vie et des biens, le bien-être des populations africaines et de leur environnement, ainsi que la création de conditions propices à un développement durable ; Anticiper et prévenir les conflits.

    Lorsque des conflits éclatent, le Conseil de paix et de sécurité aura la responsabilité de rétablir et de consolider la paix en vue de faciliter le règlement de ces conflits ; promouvoir et mettre en œuvre des activités de consolidation de la paix et de reconstruction après les conflits pour consolider la paix et prévenir la résurgence de la violence ; coordonner et d’harmoniser les efforts du continent dans la prévention et la lutte contre le terrorisme international sous tous ses aspects ; élaborer une politique de défense commune de l’Union, conformément à l’Article 4(d) de l’Acte constitutif ; promouvoir et encourager les pratiques démocratiques, la bonne gouvernance et l’état de droit, la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect du caractère sacré de la vie humaine, ainsi que du droit international humanitaire, dans le cadre des efforts de prévention des conflits.

    En ce qui concerne les principes, on peut faire la différence entre les principes classiques référant aux principes de la charte de l’ONU et de l’OUA et les principes nouveaux. Les premiers sont ceux concernant le règlement pacifique des différends et des conflits[9], ainsi que les principes liés au respect de l’état de droit et des droits fondamentaux, le respect de la souveraineté et la non-ingérence dans les affaires internes des Etats, l’égalité souveraine des Etats membres et l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation[10]. Concernant les nouveaux principes, ils touchent des aspects comme l’interdépendance entre le développement socio-économique et la sécurité des peuples et des Etats[11], également le CPS peut recommander à la Conférence des Chefs d’Etats et de gouvernements, l’intervention dans un Etat membre dans les trois cas suivants : crimes de guerre, crimes de génocide et crimes contre l’humanité[12].

    Pour sa composition, le CPS comprend 15 membres, dont dix sont élus pour un mandat de deux ans et cinq sont élus pour trois ans, afin d’assurer la continuité de l’organe. Plusieurs critères sont pris en considération pour le choix des membres par la Conférence comme : La contribution à la promotion et au maintien de la paix et de la sécurité en Afrique ; la capacité et l’engagement à assumer les responsabilités liées à la qualité de membre ; la participation aux efforts de règlement de conflits, de rétablissement et de consolidation de la paix au niveau régional et continental ; la disposition et la capacité à assumer des responsabilités en ce qui concerne les initiatives régionales et continentales de règlement de conflits ; la contribution au Fonds de la paix et / ou au Fonds spécial créé pour un but spécifique ; le respect de la gouvernance constitutionnelle ; l’exigence pour les Etats membres postulant d’avoir des missions permanentes de l’Union et des Nations Unies dotées du personnel adéquat et suffisamment équipées ; l’engagement d’honorer les obligations financières vis-à-vis de l’Union Africaine[13]. 

    Le CPS a deux types de pouvoirs comme pour le conseil de sécurité de l’ONU, soit à nature coercitive, sans utilisation de la force, soit portant sur l’utilisation de la force.

    Dans le premier cas, si le Conseil de Sécurité peut prendre des mesures comme l’embargo, le blocus, les restrictions des échanges contre un Etat ou un groupe d’Etats pour les amener à se conformer, le CPS également peut imposer et conformément à la Déclaration de Lomé[14], des sanctions chaque fois qu’un changement anticonstitutionnel de gouvernement se produit dans un Etat membre, ce sont généralement des mesures qui ne nécessitent pas la force armée comme des mesures d’exécution, de police, de contrainte destinées à assurer le maintien ou le retour à la paix. Dans le deuxième cas, le CPS comme le Conseil de Sécurité peut prendre des mesures nécessitant l’usage de la force, même s’il n’a pas jusqu’à maintenant une force armée qui lui est propre, le CPS peut autoriser le déploiement de missions d’appui à la paix, également il peut recommander à la conférence l’intervention au nom de l’Union dans un Etat dans certaines circonstances graves comme (crime de guerre, crime de génocide, crime contre l’humanité)… pour mener ses missions le CPS est appuyé par une structure qui comporte la Commission de l’Union Africaine, un Groupe de sages, un Système continental d’alerte rapide, une Force africaine pré positionnée et un Fonds spécial[15].

    Le CPS comme déjà expliqué détient des pouvoirs qui lui accordent un rôle central dans l’architecture de paix et de sécurité de l’Union Africaine, mais d’autres composantes collaborent avec cet organe pour faire face aux situations de crise sur le continent.

    • A côté du CPS, les autres composantes de l’APSA :

    Les Etats africains à travers l’architecture de paix et de sécurité de l’Union Africaine (APSA), ont voulu se doter d’un « ensemble d’outils fonctionnels autour du CPS, avec pour vocation de répondre d’une manière globale et entièrement complémentaire à un certain nombre de problèmes complexes inhérents à des situations de crise sur le continent africain[16] ».

    L’APSA est fondée sur une vision multidimensionnelle et basée sur la collaboration entre différentes parties, et différents niveaux, en ce qui concerne le niveau mondial : elle constitue une continuation du système mondial de paix et de sécurité chapeauté par le Conseil de Sécurité et consacré par la Charte des Nations Unies, d’où la coopération entre l’UA et l’ONU dans le cadre du maintien de la paix selon le chapitre VIII[17] de la Charte onusienne, au niveau continental, c’est la Charte de l’Union Africaine qui intervient à côté du Protocole relatif à la création du Conseil de Paix et de Sécurité de l’UA, pour le niveau régional, c’est les Communautés économiques régionales qui interviennent dans le cadre de la coopération entre les deux niveaux continental et sous-régional[18].

    • Le statut des CERs dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité en Afrique :

    La transformation du domaine de maintien de la paix et la sécurité en Afrique a permis l’engagement des groupements régionaux et sous-régionaux dans ce domaine (1), cela est légitimé juridiquement par plusieurs textes (2).

    1. La régionalisation du maintien de la paix en Afrique :

    Lors des années 90, et dans le cadre même de l’OUA, l’Afrique a connu un revirement pour l’implication des CERs dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité.

    Avant la création du CPS, il y’avait le Mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits qui intervenait rarement dans les conflits en Afrique : déploiement par l’OUA de missions d’observation au Rwanda (1990-1993), au Burundi (1993-1996) et aux Comores (1998-1999), à cette époque l’OUA s’est concentrée plus sur la prévention et a été confrontée à des limites opérationnelles et financières, ce qui a amené au renforcement du rôle des CERs dans le domaine, surtout que l’Afrique est marquée par la propagation des conflits infra-étatiques, c’est-à-dire que le continent depuis des années ne faisait plus face à un ennemi extérieur, mais les conflits sont devenus internes[19]. 

    Également, les années 90, ont connu l’échec de plusieurs opérations de maintien de la paix menées sous l’égide du conseil de sécurité, alors cette époque a connu la sous-traitance des opérations de maintien de la paix par l’ONU, aux organisations régionales, d’où le début de la régionalisation de la sécurité.

    En effet la régionalisation des conflits a mis fin à l’idéologie de non-ingérence héritée de l’ancienne organisation et basée plus sur les idées du panafricanisme minimaliste, dans ce cadre les prérogatives sécuritaire ont glissé du nouveau continental au niveau régional, et avec la création de l’UA, le rôle des CERs dans le maintien de la paix et la sécurité en Afrique sera de plus en plus renforcé avec le renforcement des relations entre les deux niveaux : « Les Communautés économiques régionales qui constituent les piliers de la réalisation des objectifs de la Communauté économique africaine et de l’Union envisagée[20] ».

    L’acte constitutif de l’UA, valorise également le rôle des CERs dans le processus de régionalisation en général en rappelant que l’un des objectifs de l’organisation est de : « coordonner et harmoniser les politiques entre les Communautés économiques régionales existantes et futures en vue de la réalisation graduelle des objectifs de l’Union[21] ».

    Les CERs se retrouvaient dans des situations où elles devaient faire face aux conflits représentant des risques de déstabilisation économique et politique, surtout pour les pays voisins, qui sont le plus touchés par les effets de ces conflits, par exemple l’afflux important des réfugiés ou d’autres.

     Dans ce cadre les années 1990 ont connu le premier engagement d’une CERs en matière de paix et sécurité à savoir la CEDEAO, au Libéria (août 1990-octobre 1999) puis l’organisation interviendra dans plusieurs autres pays, en Sierra Leone (février 1998-mars 2000), en Guinée Bissau (décembre 1998-juin 1999) et en Côte d’Ivoire (2003-2004). Également la SADC a intervenu dans le Lesotho dans le cadre de l’opération Boleas (septembre 1998-mai 1999) et d’autres.  Ce qui atteste un glissement des compétences des CERs vers les questions sécuritaires puisqu’on ne peut pas réaliser le développement économique pour lequel ont été créées les organisations régionales sans réaliser avant une stabilité sécuritaire.

    La légitimité de l’intervention des CERs dans le domaine du maintien de la paix et la sécurité s’est renforcée par l’adoption dans le cadre de ces organisations d’un cadre institutionnel et des mécanismes relatives à la paix et à la sécurité[22].

    • L’aspect juridique du rôle des CER dans le maintien de la paix :

    Le Chapitre VIII de la Charte de l’ONU a radicalement changé l’approche de gestion des conflits en donnant l’opportunité et les moyens aux organisations internationales de régler elles-mêmes leurs problèmes de sécurité, on peut dire que c’est la première base juridique sur laquelle se basent les CERs pour intervenir dans ce domaine, le cadre juridique du rôle des CERs dans le domaine du maintien de la paix et la sécurité a été renforcé également dans le cadre de l’évolution de la relation entre l’UA et les CERs, en effet, le Protocole d’accord de coopération dans le domaine de la paix et de la sécurité entre l’Union Africaine et les CERs et les mécanismes de coordination des brigades régionales en attente de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique du Nord est censé éclaircir les lignes de frontières de compétences entre les deux niveaux.

    En ce qui concerne la vocation des CERs, il convient de soulever qu’elle reste une vocation économique par excellence, elle vise essentiellement deux points à savoir : assurer le développement économique du continent à travers l’intégration et adapter le système africain à  l’ordre économique international[23], et  le Traité d’Abuja affiche clairement cette vocation, en détaillant les étapes que doivent respecter les CERs pour parvenir au stade ultime d’intégration visé par ce Traité à savoir la création de la Communauté économique africaine. Mais à côté de la vocation économique les CERs visent des domaines variés cela est sollicité par le Traité d’Abuja même qui vise également à « promouvoir la coopération et le développement dans tous les domaines de l’activité humaine en vue d’élever le niveau de vie des peuples africains, de maintenir et de promouvoir la stabilité économique, d’instaurer des relations étroites et pacifiques entre les Etats membres et de contribuer au progrès, au développement et à l’intégration économique du continent[24] ». Le domaine du maintien de la paix et la sécurité n’avait pas été envisagé dans les projets régionaux au départ. Mais la nécessité de susciter un climat de confiance et de stabilité dans la coopération interafricaine a été ressentie a posteriori. Cela a pu conduire à l’adoption de nombreux textes juridiques dans ce domaine, l’intégration régionale dans le domaine économique impliquant une paix préalable. En ce sens, elle requiert une stabilité politique soutenue et propice au développement économique. C’est à partir de cette idée que le domaine sécuritaire trouve naturellement une grande place dans les programmes régionaux[25], cela peut être illustré par les objectifs même des différents CERs dans ce domaine.

    Il convient de soulever l’importance du domaine sécuritaire dans le cadre des différentes CERs, avec bien sur la variation de cette importance d’une organisation à une autre, si par exemple le COMESA[26] est vue comme une organisation peu politique, la CEDEAO et la SADC[27] jouent un rôle plus actif dans ce domaine[28].

    La CEDEAO, dans ce cadre représente en quelques sortes un cas particulier car la pratique de cette organisation dans le domaine sécuritaire dans ses différentes interventions, l’ont poussé à ajuster sa base juridique dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité, donc elle peut être considérée comme l’organisation la plus active dans ce domaine au niveau africain, elle est reconnue en tant qu’organisme régional au sens du droit de l’ONU, en gardant sa vocation économique[29]. La création en 1991 de l’ECOMOG[30] représente, à côté du cadre juridique, un renforcement des moyens matériels de réussite des interventions de l’organisation[31].

     Lire dans le prochain numéro de Mars 2024 II. Les insuffisances des interventions des CERs dans le maintien de la paix en Afrique : Cas de l’intervention de la CEDEAO au Mali

    [1] Docteur en Relations Internationales, de la Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales, Rabat-Souissi.

    [1] Voir Hugon,P., « Conflits armés, insécurité et trappes à pauvreté en Afrique », Afrique Contemporaine 2006 /2 (n°218), p :40.

    [2] Cet engagement est contenu dans la « Déclaration de la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Organisation de l’unité africaine sur la situation politique et socio-économique en Afrique et les changements fondamentaux qui surviennent dans le monde », adoptée en juillet 1990 à Addis-Abeba.

    [3] Ce mécanisme a été créé en juin 1993 au Caire, pour permettre à l’OUA, de se doter des moyens afin de réduire les conflits sur le continent.

    [4] On peut citer ici, la mission des Nations Unies pour l’assistance au Rwanda (MINUAR), créée en octobre 1993 et dissoute en mars 1996, pour faire face à la situation du génocide au Rwanda. Cet OMP a connu un échec puisque les mandats qui lui ont été confiées étaient mal adaptés à la situation.

    [5] OUMBA P., « l’effectivité du rôle du conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine dans la résolution des conflits », Revue africaine d’étude politiques et stratégiques, 2014, p.2, consulté sur (https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01319654) le 26/01/2019.

    [6] CEDEAO : Communauté Economiques des Etats le l’Afrique de l’Ouest, elle rassemble 15 Etats de la région, à savoir, Bénin, Burkina-Faso, Cap-Vert, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Côte d’Ivoire, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Sénégal, Sierra-Leone, Togo ; Il faut noter que le Mali, le Niger, et le Burkina Faso ont décidé de se retirer unilatéralement de la Communauté, dans un communiqué diffusé le 28 Janvier 2024.

    [7] Selon L’article 5 (2) de l’Union Africaine, la Conférence peut décider de créer d’autres organes pour l’organisation panafricaine à côté de ceux déjà existants.

    [8] Article 2 du Protocole relatif au CPS.

    [9] Voir l’article 6 de la charte de l’ONU.

    [10] On peut trouver ces principes dans le cadre de l’article III de la charte de l’OUA.

    [11] MVELLE G., « L’Union Africaine : fondements, organes, programmes et actions », édition L’Harmattan, 2007, p : 180-181.

    [12] Il faut noter que ce sont les trois crimes qui entrent dans la compétence de la cour pénale internationale en rajoutant le crime d’agression.

    [13] Tous ces critères et d’sont énumérés par l’article 5 du Protocole créant le CPS.

    [14] La déclaration de Lomé est une déclaration sur le cadre pour une réaction de l’OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernements, adopté lors de la 36ème session ordinaire de la Conférence de Chefs d’Etats et de Gouvernements de l’OUA, tenue du 10 au 12 juillet 2000 à Lomé (Togo).

    [15] MVELLE G., « L’Union Africaine : Fondements, organes, programmes et actions », op.cit., p : 183.

    [16] YOUGBARE R., « L’architecture de paix et de sécurité en Afrique : les tares consubstantielles d’un système de gouvernance multiniveau », in Fau-Nougaret M et Ibriga L., « L’architecture de paix et de sécurité en Afrique : Bilan et perspectives », édition l’Harmattan, 2014, p : 49.

    [17] Selon le Chapitre VIII, article 52 de la Charte de l’ONU : « Aucune disposition de la présente Charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies ».

    [18]Yougbare Robert, op.cit., p: 51.

    [19] GNANGUENON A., « Le rôle des Communautés économiques régionales dans la mise en œuvre de l’Architecture africaine de paix et de sécurité », Délégation aux Affaires stratégiques, chargé de missions Etudes Sous-direction Politique et Prospective de défense, Paris, 2010, p : 14-15.

    [20] Voir la Déclaration de Syrte de 1999.

    [21] L’article 3 de l’Acte constitutif de l’Union Africaine.

    [22] GNANGUENON A., « La mise en œuvre de la force africaine en attente à l’épreuve de la relation UA/CER », in l’architecture de paix et de sécurité en Afrique : Bilan et perspectives, L’Harmattan, Paris, 2014, p : 184-185.

    [23] TCHAMENI A.,, « Les évolutions du régionalisme africain », Paris : Edition l’Harmattan, 2013, p.57.

    [24] Voir l’article 4 du Traité d’Abuja.

    [25] TCHAMENI A, op.cit., p: 62-64.

    [26] COMESA: Common Market for Eastern and Southern Africa.

    [27] SADC : Southern African Development Community.

    [28] SAUDUBRAY F.,  « Les vertus de l’intégration régionale en Afrique », Revue Afrique contemporaine 2008/3 (N°227), p.180.

    [29] OUMBA P., l’effectivité du rôle du conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine dans la résolution des conflits ,op.cit., p.15.

    [30]  Au début, cette force ad hoc d’interposition et de maintien de la paix a été créée pour ramener la paix au Libéria en 1990. Considérée comme « le bras armé », de la CEDEAO, elle fait désormais partie de son organisation institutionnelle et normative.

    [31] MVE ELLA L., « Le rôle des organisations africaines dans la crise malienne », Revue Civitas Europa 2013/2 (n° 31), p.128.